La surcapacité de production est l'une des conséquences de la stratégie commerciale chinoise fortement axée sur les gains marchands. Ces difficultés trouvent leur origine dans son cadre politique spécifique : la consommation intérieure reste faible tandis que l'échelle de la production industrielle s'étend progressivement. La nouvelle administration américaine doit identifier les secteurs économiques bilatéraux nécessitant une limitation au regard de la sécurité nationale et économique. Par ailleurs, Washington doit reconstruire un ordre commercial mondial efficace adapté à cette puissance exportatrice qui adopte des positions protectionnistes et constitue un rival géopolitique.

Compte tenu des liens commerciaux étendus entre la Chine, les États-Unis et le reste du monde, un découplage commercial total est irréaliste et contre-productif. Un mécanisme normalisé d'évaluation des risques permet d'établir un nouvel équilibre commercial, de contenir les risques latents majeurs tout en préservant les échanges de marchandises à faible risque. Les avancées dans ce domaine constituent également une base solide pour la refonte des normes commerciales mondiales. La surcapacité industrielle multiplie les frictions bilatérales et traduit les inquiétudes relatives aux pratiques commerciales chinoises. Cette analyse examine les racines des surcapacités de production ainsi que les disparités de surproduction dans le secteur des technologies vertes. Les risques d'importation varient selon les segments industriels. Elle propose un référentiel axé sur les risques afin d'élaborer des politiques ciblées pour répondre aux défis liés aux surcapacités. Les États-Unis devraient par ailleurs prendre l'initiative de moderniser les règles commerciales multilatérales adaptées aux configurations mondiales actuelles.

L'exportation massive de surproduction industrielle nuit au secteur manufacturier et à l'emploi aux États-Unis. Janet Yellen, secrétaire au Trésor américain, a soulevé ce point lors de sa visite au printemps 2024, en mettant principalement en avant la surcapacité de production de véhicules électriques. Les excédents de production dans le solaire et l'acier constituent par ailleurs des sujets de préoccupation persistants pour les autorités américaines. Si les débats politiques sur la surcapacité industrielle sont nombreux, ce concept ne dispose pas de définition normalisée dans les théories économiques dominantes ni dans les cadres réglementaires officiels de l'OMC. En termes simples, il désigne une production industrielle excédentaire largement supérieure aux besoins de consommation intérieure. Lorsque le marché national ne peut pas absorber l'intégralité de la production, les biens nationaux subventionnés inondent les marchés d'exportation mondiaux. La faiblesse de la demande intérieure est donc une caractéristique intrinsèque de ce type de surcapacité. Le taux d'utilisation des capacités industrielles constitue un autre critère d'évaluation majeur, bien que ces chiffres varient selon les secteurs et les cycles économiques. Un taux de 80 % est généralement considéré comme le seuil d'un fonctionnement industriel sain. À titre d'exemple, les usines de véhicules électriques affichent des taux d'utilisation élevés, tandis que la production de véhicules à carburant traditionnel descend en dessous de 50 %, signe d'une grave sous-utilisation des installations.

L'excédent commercial croissant de la Chine traduit à la fois une surcapacité industrielle généralisée et les caractéristiques fondamentales de son modèle économique, qui privilégie une croissance axée sur l'exportation en limitant la consommation intérieure et en octroyant des subventions industrielles. Les données du FMI indiquent que le ratio de l'excédent commercial chinois par rapport au PIB mondial dépasse désormais son sommet historique atteint en 2008--2009. Même après l'imposition par Washington de tarifs punitifs sur les marchandises chinoises, le déficit commercial bilatéral ne cesse de se creuser. Cela prouve que les failles structurelles du système économique chinois, plutôt qu'une insuffisance des mesures tarifaires américaines, sont le moteur principal de son excédent persistant. Par ailleurs, l'élargissement des déficits budgétaires américains contribue également à l'aggravation du déséquilibre commercial entre les deux pays.

La question des surcapacités industrielles est devenue un enjeu politique majeur aux États-Unis. De nombreux acteurs concernés américains redoutent que l'exportation massive des excédents chinois ne fasse réapparaître le « choc commercial chinois » historique, érodant les secteurs manufacturiers clés nationaux et supplantant les industries locales. Les subventions publiques et les politiques industrielles ciblées sont critiquées car elles offrent aux fabricants chinois des avantages concurrentiels indus. L'administration Biden a également signalé plusieurs industries stratégiques, dans lesquelles une dépendance excessive aux approvisionnements chinois entraîne des risques concrets pour la sécurité nationale.

Les frictions économiques bilatérales se manifestent sur plusieurs plans : des déficits commerciaux persistants, les effets perturbateurs des exportations chinoises subventionnées sur l'industrie manufacturière et l'emploi américains, ainsi que des risques économiques et sécuritaires systémiques. Les administrations Trump et Biden ont toutes deux utilisé deux instruments politiques : l'imposition de tarifs sur les importations chinoises et le financement de l'extension des capacités nationales dans des secteurs stratégiques comme les semi-conducteurs, les batteries et les énergies propres. Le tournant des États-Unis vers une intervention industrielle active et la maîtrise des risques économiques bilatéraux répond en partie aux surcapacités industrielles chinoises et à l'intensification des tensions géopolitiques. Par ailleurs, l'augmentation des investissements domestiques américains dans ces secteurs essentiels a réduit sa propension à accepter des importations concurrentes chinoises, en particulier celles issues des industries excédentaires aidées par l'État.

Les surcapacités manufacturières chinoises trouvent leur origine dans des facteurs structurels profonds et durables, dont les économistes et les autorités publiques chinoises reconnaissent qu'ils génèrent des distorsions économiques internes. Ses cycles de développement industriel se caractérisent par l'afflux soudain d'un grand nombre d'entreprises publiques et privées dans des secteurs émergents, même sans expérience dans ces filières. Cette arrivée massive et aveugle sur le marché déclenche une concurrence féroce, des marges bénéficiaires extrêmement faibles et une qualité produit irrégulière. Le problème est aggravé par le fait que les entreprises peu performantes quittent rarement le marché en temps opportun : les gouvernements locaux soutiennent souvent les industries émergentes en difficulté pour préserver les intérêts économiques régionaux. Si les entreprises recherchent des profits marchands, les aides budgétaires et les investissements des autorités centrales et locales stimulent davantage l'expansion des capacités de production. Le résultat final est une surcapacité dépassant la demande réelle du marché, source d'inefficacités systémiques et de cycles industriels de boom et de crise instables. Les régulateurs chinois qualifient ce phénomène de concurrence marchande gaspilleuse, bien qu'il accélère par ailleurs l'innovation de produits à bas coût et la modernisation industrielle. Face à des marchés intérieurs saturés, les fabricants nationaux sont fortement incités à écouler leurs productions excédentaires sur les marchés étrangers.

La surcapacité industrielle touche de nombreux secteurs en Chine, notamment les véhicules à combustion traditionnels, l'acier, le ciment, les appareils mobiles, les produits semi-conducteurs matures, les équipements solaires et les véhicules électriques. Les mécanismes d'intervention publique à l'origine de la surproduction varient selon les filières, tout comme les risques économiques et sécuritaires induits par les exportations excédentaires chinoises. L'analyse suivante se concentre sur la situation des surcapacités dans trois secteurs clés : les équipements solaires, les batteries lithium-ion et les véhicules électriques.

Panneaux photovoltaïques solaires

Soutenue par un accompagnement étatique à long terme et des subventions financières, la Chine occupe une position dominante sur le secteur photovoltaïque mondial et maîtrise environ 80 % de l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement photovoltaïque planétaire. Ses surcapacités industrielles produisent des effets contrastés sur l'industrie solaire américaine. Les premières unités de fabrication photovoltaïques américaines ont d'abord été supplantées par leurs concurrents japonais et européens, puis largement évincées par les importations solaires chinoises à bas coût à partir des années 2000. À l'inverse, les panneaux solaires chinois abordables ont stimulé une forte croissance du recours à l'énergie solaire aux États-Unis, créant bien plus d'emplois locaux dans l'installation et les services après-vente que ceux perdus dans la fabrication domestique de panneaux. Sous l'impulsion des politiques de soutien et des avancées technologiques chinoises, les prix mondiaux des panneaux solaires ont chuté de 88 % au cours de la dernière décennie, réduisant significativement les coûts de la transition énergétique propre américaine. Néanmoins, l'intensification des tensions géopolitiques sino-américaines fait monter les inquiétudes des États-Unis face à une dépendance excessive aux approvisionnements solaires chinois, jugés essentiels sur le plan économique et stratégique. Washington se trouve donc face à un dilemme politique majeur: concilier les avantages tarifaires offerts par les capacités de production photovoltaïques matures de la Chine et la nécessité stratégique de développer des chaînes de production solaires nationales indépendantes.

Véhicules électriques (VE)

Les autorités scientifiques et technologiques chinoises ont mis en place des aides ciblées pour les véhicules à énergies nouvelles en 2007. Ce virage politique vise à corriger les défauts persistants du secteur des véhicules à carburant traditionnel : inefficacités structurelles, monopole des marchés détenu par des coentreprises et accès limité aux propriétés intellectuelles clés des véhicules hybrides. Au-delà de l'atténuation des plaintes de la population intérieure concernant la pollution atmosphérique, cette initiative a pour objectif de permettre à la Chine d'accéder à une position de leader mondial sur l'industrie des véhicules électriques.

Au même titre que les panneaux solaires et les batteries au lithium, le secteur des véhicules électriques est classé parmi les trois industries stratégiques émergentes majeures de la Chine. Il bénéficie depuis 2009 d'un soutien politique à plusieurs échelons des administrations centrales et locales. Ces mesures incitatives comprennent des subventions à l'achat pour les consommateurs, des politiques préférentielles d'usage des véhicules et la construction d'infrastructures de recharge publiques ; le soutien public total a dépassé 230 milliards de dollars sur une période de 14 ans. Une multitude de constructeurs automobiles traditionnels et de nouveaux acteurs se sont rués sur le marché des véhicules électriques. Les marques nationales leaders telles que BYD, Geely et SAIC tournent à pleine capacité de production, tandis qu'une restructuration industrielle à venir devrait éliminer les petits constructeurs peu compétitifs. Les exportations automobiles chinoises restent aujourd'hui dominées par les véhicules à carburant, bien que les livraisons de VE vers les économies émergentes, la Russie et l'Europe augmentent rapidement. Les exportations de véhicules de marques chinoises vers les États-Unis restent négligeables : environ 13 000 unités pour une valeur de 388 millions de dollars ont été vendues en 2023. Il est à noter que les bases de production de VE chinoises approvisionnent également des marques mondiales ; Tesla représentait 39 % des exportations chinoises de véhicules électriques au premier semestre 2023. Même si les constructeurs mondiaux exploitent des chaînes de production locales sur le territoire chinois, les entreprises chinoises de VE conservent des avantages manifestes en matière de maîtrise des coûts et d'innovation technologique.

Le secteur des véhicules électriques revêt une importance économique et politique bien plus grande aux États-Unis que l'industrie solaire. Il soutient la fabrication automobile traditionnelle, préserve de nombreux emplois et communautés locales, et pèse sur les résultats électoraux des États pivots clés. Conserver une industrie automobile nationale solide constitue donc une priorité essentielle de la sécurité économique américaine. Les financements massifs du gouvernement américain dédiés au développement national des véhicules électriques et des batteries dans le cadre de la Loi sur la réduction de l'inflation traduisent cette orientation stratégique, même si cela entraîne une hausse des coûts pour les consommateurs à court terme. Par ailleurs, les puissantes capacités de collecte de données des véhicules électriques modernes font des importations de voitures chinoises un risque potentiel pour la sécurité nationale des États-Unis.

Piles lithium-ion

La Chine occupe une position de leader mondial dans la production de batteries lithium-ion, qui équipent les appareils électroniques grand public, les véhicules électriques et les systèmes de stockage d'énergie. L'optimisation des coûts et des performances des batteries constitue depuis longtemps un objectif central des politiques industrielles chinoises sur les véhicules électriques. Contrairement au secteur automobile électrique en pleine expansion, l'industrie des batteries chinoise voit ses ventes ralentir et fait face à une surcapacité imminente avant une restructuration attendue du marché. Le pays concentre environ 75 % des capacités mondiales de production de batteries lithium-ion ; le leader industriel CATL détient plus de 40 % du marché mondial, suivi de près par BYD. Les États-Unis accusent un retard important sur la Chine en matière de fabrication de batteries, ce qui freine le développement de leur écosystème national de véhicules électriques. L'intégration verticale complète de la Chine sur l'approvisionnement, le traitement des minéraux critiques et la fabrication des batteries a créé une dépendance de la chaîne d'approvisionnement mondiale vis-à-vis de son industrie. Les responsables américains considèrent cette dépendance comme un risque stratégique majeur, ce qui accélère leurs efforts de diversification des sources d'approvisionnement --- une démarche rendue plus urgente par les restrictions d'exportation chinoises sur des minéraux industriels clés. Sur le plan de la sécurité nationale, des ruptures de chaîne d'approvisionnement sur les matériaux et la fabrication des batteries pourraient compromettre la production américaine de batteries haute performance destinées aux applications militaires.